Réglementation économique

Un peu d’histoire

• Pendant la première décennie du XX^e siècle, Samuel Insull a contribué au développement de ce qui allait devenir le modèle économique et réglementaire dominant pour le réseau d’électricité. À l’époque, la taille des compagnies d’électricité était limitée du fait que leur rôle consistait principalement à répondre aux besoins résidentiels pour l’éclairage, ce qu’elles faisaient le soir, si bien que l’infrastructure électrique n’était pas utilisée pendant le jour. Bon nombre d’entreprises commençaient à consommer l’électricité le jour, mais elles avaient généralement recours à l’autoproduction en raison des tarifs élevés pratiqués par les fournisseurs. La stratégie commerciale d’Insull reposait sur l’idée qu’une augmentation de la demande globale d’électricité permettrait d’acquérir des installations de production plus puissantes et de réaliser des économies d’échelle. Plus précisément, le but était d’offrir des tarifs concurrentiels aux utilisateurs industriels pendant le jour. En 1907, Insull a acquis 20 autres compagnies d’électricité dans la région de Chicago et créé Commonwealth Edison.¹
• Pendant les premières décennies du XXe siècle, les compagnies d’électricité des deux côtés de la frontière ont commencé à se regrouper et à ressembler beaucoup aux monopoles établis dans d’autres secteurs de l’économie, principalement dans l’industrie ferroviaire. Ces entreprises suscitaient de plus en plus de mécontentement parmi la population, qui jugeait abusive leur emprise croissante sur le marché. À titre d’exemple, les économistes associés à « l’ère progressiste » aux États-Unis – entre la fin des années 1890 et la fin de la Première Guerre mondiale – en étaient arrivés à considérer ces acteurs comme des « monopoles naturels » qui avaient besoin d’investissements en capitaux si énormes pour maximiser les économies d’échelle que le recours à un seul fournisseur d’électricité constituait la solution optimale. Ainsi, la coexistence de plusieurs sociétés ferroviaires, entreprises de distribution d’eau ou compagnies d’électricité concurrentes dans une même région était considérée comme inutile et inefficace pour le consommateur final. C’est pourquoi un monopole a été accordé aux entreprises de services publics dans différentes régions du Canada et des États-Unis, sous la supervision de commissions de réglementation qui régissaient les investissements dans l’optique d’obtenir le coût le plus bas pour les consommateurs.

Importance d’actualiser la plus grande machine sur la planète

• Au cours des 150 dernières années, le réseau d’électricité n’a cessé d’évoluer pour répondre aux besoins de la société. Il a donné naissance à notre mode de vie moderne en alimentant de nouvelles technologies et en stimulant la croissance économique grâce à un approvisionnement fiable. Le réseau d’électricité est encore une fois en pleine transformation : il évolue pour alimenter une foule de nouvelles technologies, comme les véhicules électriques, et intégrer de nouvelles sources de production, comme les panneaux solaires de toit appartenant aux clients et les dispositifs de stockage.
• Le réseau devrait procurer à la société de nouveaux avantages importants, comme la production d’électricité sans émissions de carbone, de l’énergie qui sera utilisée dans une multitude de technologies non polluantes ainsi que de l’électricité propre pour les secteurs industriels autrefois dépendants des combustibles fossiles.
• Les difficultés sont considérables. Par exemple, selon les estimations d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), le pays devra produire de deux à trois fois plus d’énergie sans émissions qu’il le fait actuellement pour atteindre son objectif de carboneutralité d’ici 2050². Comme ce fut le cas dans le passé, cette démarche se traduira par l’expansion de notre réseau pour permettre d’acheminer l’électricité propre du lieu de production au lieu de consommation.
• Elle se traduira également par un réseau réinventé. Par exemple, les communautés éloignées et rurales qu’il est impossible de raccorder au réseau et qui sont depuis longtemps dépendantes de génératrices diesel polluantes seront graduellement dotées de microréseaux reposant sur une énergie 100 % renouvelable et une combinaison d’énergie éolienne et solaire, de stockage d’énergie et d’autres nouvelles technologies énergétiques. Par exemple, l’Agence internationale pour les énergies renouvelables a publié en 2020 une recherche montrant que ces réseaux constituent des solutions de plus en plus concurrentielles. Le coût moyen actualisé de l’énergie provenant des miniréseaux se chiffre actuellement entre 0,39 à 0,75 $ US par kilowattheure (kWh), comparativement à un coût de l’ordre de 0,35 à 0,70 $ US/kWh pour les installations de production alimentées aux combustibles fossiles liquides. L’Agence prévoit que ce coût chutera à 0,20 $ US/kWh d’ici 2035³.
• Il est important de signaler qu’un réseau moderne peut alimenter le développement économique et social au Canada, comme l’a fait auparavant le réseau en place. À cet égard, des chercheurs de l’Université de Calgary et de l’Université Simon Fraser estiment que le succès des miniréseaux repose sur le recours à du personnel d’exploitation et à des travailleurs locaux⁴.
• Selon des estimations établies dans le cadre de travaux récents menés à l’Université de Princeton, les États-Unis investiront 9,4 billions de dollars pour renouveler leur filière énergétique entre 2020 et 2030 selon le scénario du statu quo⁵. Or, pour avancer sur la voie de la carboneutralité d’ici 2050, il leur suffirait d’investir 3 % (ou 300 milliards de dollars) de plus. C’est là un point important qui met en relief l’importance de ne pas s’en tenir au coût le plus bas et de faire l’investissement supplémentaire qui permettra d’obtenir un rendement non négligeable en freinant les changements climatiques. Un renouvellement du réseau d’électricité s’impose également au Canada. Il serait judicieux de permettre à nos compagnies d’électricité de faire les investissements supplémentaires nécessaires au lieu de se limiter à remplacer l’infrastructure vieillissante par des équipements identiques. À terme, ces fonds supplémentaires devront venir de quelque part. Or, comme l’infrastructure d’électricité a une durée de vie de quelques dizaines d’années, nous ne devons pas tarder à prendre cette décision. Malheureusement, le mandat de la plupart des organismes de réglementation des provinces et des territoires les oblige à examiner les investissements dans le secteur en se concentrant exclusivement sur la réduction des coûts, même si ces investissements limités ne permettent pas d’atteindre de grands objectifs sociaux.

Gouvernement fédéral

• Établir un mécanisme de coordination des politiques fédérales, provinciales et territoriales : Les forums des ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux chargés de l’énergie (Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines) ou des questions environnementales (Conseil canadien des ministres de l’Environnement) n’ont pas réussi à faire approuver par les organismes de réglementation des projets novateurs du secteur de l’électricité. Il est donc impératif que ces deux forums priorisent cet enjeu lors de leurs prochaines réunions, qu’ils envisagent de créer un mécanisme de consultation conjoint pour coordonner les mesures stratégiques en réponse aux enjeux d’intérêt national et qu’ils obtiennent l’adhésion des provinces et des territoires pour les projets de directives à l’intention des organismes de réglementation de l’énergie. Le gouvernement fédéral est bien placé pour collaborer avec les provinces et les territoires sur des enjeux comme les investissements dans les réseaux intelligents, les petits réacteurs modulaires, le stockage par batterie, l’électrification et l’hydrogène. Les directives provinciales et territoriales aideraient les compagnies d’électricité à atteindre les objectifs stratégiques fixés par le gouvernement de la province ou du territoire où elles exercent leurs activités.
• Simplifier le financement axé sur l’innovation : Au lieu de faire des gagnants et des perdants à l’issue de fastidieux processus de demandes de financement, le gouvernement fédéral devrait cerner les enjeux prioritaires (p. ex. l’efficacité énergétique, l’électrification et l’hydrogène), trouver des agents d’exécution (p. ex. les compagnies d’électricité) et allouer des crédits selon une formule appropriée (p. ex. au prorata du nombre d’habitants ou de clients). De cette façon, tous y gagneraient – le gouvernement, les entreprises et les clients.

Gouvernements provinciaux et territoriaux

• Émettre des directives à l’intention des organismes de réglementation : Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient aller au-delà des lois régissant traditionnellement le secteur de l’électricité (p. ex. la Loi nationale sur l’Office de l’énergie) et émettre des directives en temps opportun pour favoriser les mesures réglementaires novatrices et les processus connexes. Ainsi, les organismes de réglementation pourraient envisager d’approuver des projets novateurs du secteur de l’électricité de manière à répondre aux objectifs stratégiques des gouvernements, d’appuyer les efforts de recherche et développement, d’assouplir les processus réglementaires et de réduire les délais et les coûts associés aux demandes tarifaires.
• Établir des systèmes de réglementation de nature non antagoniste : Les gouvernements provinciaux et territoriaux renforceraient ainsi la confiance et la collaboration entre les principaux acteurs dans le but de répondre aux priorités stratégiques gouvernementales et de procurer des avantages aux clients.

Organismes provinciaux et territoriaux de réglementation de l’énergie

• Adopter pour les approbations réglementaires une approche axée sur le système : Les organismes provinciaux et territoriaux de réglementation de l’énergie devraient examiner le rôle du secteur de l’électricité dans l’atteinte des objectifs nationaux de décarbonisation et rendre possible la poursuite d’initiatives novatrices, susceptibles de contribuer à l’atteinte des objectifs environnementaux, sociaux et économiques.
• Encourager la transformation numérique : Les structures réglementaires actuelles n’encouragent pas les investissements dans la numérisation. Ainsi, du fait qu’ils ne donnent pas lieu à des investissements physiques, les services d’infonuagique ne sont généralement pas admissibles en vertu des taux de rendement réglementés. Pour cette raison, on ne priorise pas les investissements dans ce type de systèmes, même s’ils se traduisent souvent par des économies et des gains d’efficacité.

Sources

¹Emergence of Electrical Utilities in America.

²Électricité propre.

³Quality Infrastructure for Smart Mini-Grids.

⁴ « Why renewable energy “Energy mini-grids” in remote communities fail and hot to avoid it », The Conversation.

⁵Big but affordable effort needed for America to reach net-zero emissions by 2050, Princeton study shows.